¿Tiene futuro el estado autonómico?

RESUMEN CURSO DE VERANO UNED 2011:

¿TIENE FUTURO EL ESTADO AUTONÓMICO?

Impartido en el C.A. de Madrid (Escuela Pías) entre los días del 20 al 22 de julio de 2011.

DESARROLLO DE PONENCIAS:

1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO

El ponente Torres del Moral plantea de inicio su valoración positiva de la situación del Estado Autonómico en general, pero sin dejar de aceptar que con no mucho entusiasmo.

Nos indica que, el constituyente al encarar la elaboración de la Constitución de 1978, se planteó, más que objetivos finales, unos límites que se debían cumplir, entendibles en el contexto histórico en el que se llevó a cabo, que son:

a) Carácter democrático (se llegaba a ella tras 40 años de dictadura totalitaria)

b) Modelo de Estado monárquico parlamentario (pacto básico para evitar la ruptura)

c) Organización territorial descentralizada (para atender las exigencias nacionalistas)

d) Sistema económico basado en libre mercado, sin planificación estatal

Respecto a la organización territorial, se veía conveniente, además de la exigencia política, racionalizar la relación de los ciudadanos con sus gobernante, en cuanto a la prestación de los servicios públicos, desde una mayor cercanía, que se propugnaba como método más lógico e incluso más beneficioso para la economía.

Nos ilustra el ponente sobre el inicio histórico de España, como ente jurídico propio, que se produce en el siglo XVI con Carlos I de Austria , y se consolida con Felipe V de Borbón y el Decreto de Nueva Planta en el siglo XVIII. Este acto jurídico es el detonante de los problemas reivindicativos territoriales de los que son consecuencia, en cierto modo, las actuales tensiones nacionalistas, sobre todo en el ámbito de Cataluña.

La historia constitucional española ha sido pendular, con un cierto escoramiento hacia las posturas conservadoras y centralistas, por regla general.

En 1978 las tres reivindicaciones que se gritaban en las calles eran “Libertad, Amnistía y Estatuto de Autonomía”, identificando la descentralización con la democracia como dogma primordial. La realidad y la experiencia posterior ha hecho ver a muchos que esa correlación no era tan inmediata, y menos si se atiende al Derecho Internacional (el caso de Francia es claro); tampoco se ha constatado que económicamente resulte más barato, sino más bien, todo lo contrario, aunque este aspecto tendría que ver con la mala gestión más que con el modelo mismo, como se verá en ponencias posteriores.

Es destacable conocer que la cesión política al nacionalismo vasco, que se concretó en la Disposición Adicional Primera de la CE, que dice: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su marco, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”, y en la Disposición Transitoria Cuarta, que afecta a Navarra y a la posibilidad de su incorporación a la organización territorial vasca, en su caso, no sirvió para que ese nacionalismo, encarnado básicamente en el PNV, apoyase el texto constitucional, absteniéndose en su aprobación.

La previsión del constituyente era que tres únicas CCAA (las llamadas históricas: País Vasco, Cataluña y Galicia), accedieran a la autonomía plena, de manera rápida (artículo 151), en base al reconocimiento de los textos plebiscitados en la II República. El resto de posibles territorios autónomos deberían iniciar sus procesos en base al artículo 143, también llamado “vía lenta”.

En la práctica, Andalucía reclama que su autonomía debía ser con el mismo nivel competencial que las “históricas”, y se llegó a una situación en la que, a pesar de que el referéndum no fue aprobado en todas y cada una de las provincias (en concreto, en Almería), como marca el artículo 143.2, el Gobierno concedió el Estatuto de Autonomía. De forma continuada, Valencia, Canarias y otras, van obteniendo sus autonomías mediante leyes orgánicas, en base a la posibilidad que concede una redacción difusa del articulado de la Constitución en su Título VIII.

El caso de Navarra es atípico también, ya que se considera como Territorio Foral en vez de Comunidad Autónoma (sin referencia constitucional precisa de esa institución), y se procede a su “amejoramiento” competencial, como fórmula para dotarla de contenido material.

Las comunidades que acceden por la llamada “vía lenta”, van a pretender aumentar sus propias competencias, en un tira y afloja permanente.

La reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre los recursos de inconstitucionalidad del Estatuto de Cataluña añade más confusión a esta indefinición, porque no admite artículos que son exactamente iguales a otros artículos de los Estatutos de Autonomía de otras CCAA, como los de Andalucía o Valencia, que quedan vigentes por no haber sido recurridos de inconstitucionalidad. Ésto deriva en un “problema dogmático” evidente, para todos los operadores jurídicos que precisen atender a esos articulados estatutarios. Para soslayar esta situación, se llevan a las Leyes y Reglamentos Autonómicos las redacciones que si se ajustan a la constitucionalidad formal, pero sin reformar los Estatutos, como debiera parecer lo lógico.

El ponente opina que se ha admitido que el Tribunal Constitucional opere como una tercera cámara legislativa, por la vía de los hechos, y critica abiertamente la actitud de sus miembros, contrastándola con la de los componentes del primer Tribunal, que supieron mantener su independencia mucho mejor y más dignamente que los que les sucedieron, y en especial, los últimos miembros actuales.

A pesar de esta situación, las posturas involucionistas respecto a la organización territorial autonómica no tienen predicamento relevante; el ponente opina que lo que sí es necesario es un proceso de reforma constitucional, aunque no lo ve factible ni esperable en un corto espacio temporal, por ser considerado un tema tabú por las fuerzas políticas de nuestro país.

2. EL ESTADO AUTONÓMICO VISTO DESDE EL DERECHO COMPARADO

El ponente nos plantea un escenario comparativo entre el Estado Autonómico (EA) y el Estado Federal (EF). Para ello, inicia con la justificación del EF como un mecanismo ideado para dos situaciones:

a) Unir territorios separados inicialmente —-> Estados Unidos de América

b) Descentralizar territorios unidos inicialmente —-> Brasil (en base a territorios), o Bélgica (en base a poblaciones)

Sus características son:

a) Entes autónomos preexistentes o simultáneos a la Constitución Federal.

b) Cláusulas residuales favorables al ente federal central.

c) Existencia de instrumentos de garantía constitucional para la resolución de los conflictos.

d) Participación de los entes federados en la aprobación y reforma de la Constitución Federal.

Los modelos federales son:

a) Modelo dual —–> Estados Unidos de América: esferas de poder separadas

por materias

b) Modelo cooperativo ——> Alemania: Esferas de poder por capacidades de actuación.

La legislación principal la asume el Estado Federal Central y la legislación accesoria y la

ejecución legislativa la asumen los Estados Federados (Länders). Con un órgano específico de cooperación territorial, en este caso el Bundesrat.

Se puede constatar que existe una cierta convergencia entre ambos modelos por la vía del gasto (EEUU), o por la definición mayor de las competencias (Alemania).

Hay una estructura formalmente simétrica pero, en la práctica, el tamaño o influencia de los entes federados dotan de cierta asimetría a los modelos. También hay casos de concesión asimétrica legalmente reconocida, como el de Canadá, con su realidad diferencial de Québec, que quiebran la tendencia observable hacia una mayor centralización, con un origen de temor hacia el mayor federalismo de su vecino del sur,

También está el caso de Bélgica, que trata de regular las ansias de autogobierno de su región del norte (flamencos).

En general, las uniones territoriales de entes separados inicialmente tienen un funcionamiento regular, frente a los territorios descentralizados a partir de una unidad previa.

En el caso del Estado Autonómico español, el objetivo era descentralizar los territorios para integrar a los nacionalismos periféricos históricos existentes en un proyecto unitario común como Estado. Se puede asimilar al caso de Bélgica más que a otros.

La comparación teórica entre EF y EA, se detalla en:

a) Entes subestatales preexistentes en el EF, mientras que en el EA no existen.

b) La participación en la aprobación y reforma constitucional, en el ámbito de las garantías, en el caso del EF, no se produce en el EA, salvando los casos de la participación indirecta de los senadores.

c) Ambos poseen un Tribunal de Garantías (Tribunal Constitucional en el caso de España)

d) En el EF no existe el “principio dispositivo” (¡¡Cuestión crucial, como veremos!!)

e) La cláusula residual competencial es favorable a los entes subestatales en el EF, siendo el ente central el beneficiado en el caso del EA.

La comparación en la práctica puede resumirse así:

a) No existe posibilidad de opción de modelo descentralización en el caso del EA español (opción federal inviable políticamente).

b) Ninguna reforma constitucional en el ámbito territorial, pero con abundante reinterpretación legislativa (Estatutos y Leyes Autonómicas) en sentido favorable a los entes subestatales.

c) Constatación en el nivel de gasto: año 2006 el Estado maneja el 47,4%, mientras que las CCAA el 52,6%.

d) Se produce un doble sistema doble de financiación: régimen general o común y régimen foral en determinados territorios (Navarra y País Vasco)

El EA se ha desarrollado en base a una lógica concreta:

a) En el texto constitucional de 1978 se admite un cierto “federalismo asimétrico implícito”, en un primer momento.

b) En 1981 se acuerda homogeneizar el desarrollo por parte de las fuerzas mayoritarias., y en 1992 se unifica el despliegue autonómico.

c) Hay conceptos semánticos prestigiados (autonomía), frente a otros desprestigiados (centralismo), lo que genera una tensión centrífuga, tanto por parte de los intereses elitistas regionales como por la fuerza de los nacionalismos periféricos.

d) En el ámbito económico se camina hacia la globalización, y junto a cuestiones como la tendencia a la fusión funcional de órganos competenciales y al arraigo del principio de la igualdad, genera un una tensión centrípeta opuesta a la anterior.

Los objetivos que persigue el EA son integrar y organizar mejor los territorios, básicamente.

En cuanto a lo primero, no se ha logrado la plena aceptación en territorios con un sentido de autogobierno acusado, como han dejado patente recientemente destacados políticos nacionalistas moderados en Cataluña, y en cuanto a lo segundo, se ha constatado estadísticamente que los resultados organizativos y de uso de recursos territoriales merecen un rechazo cada vez más alto por parte de la valoración de los ciudadanos.

Para el ponente, el gran problema del EA ha sido y es la aplicación del “principio dispositivo”, que se puede explicar en estas líneas adjuntas de la Revista de Derecho Político de la UNED:

“Dicho principio se incorporó a la Constitución mediante un compromiso constitucional «apócrifo», inspirado en el Estado integral de la II República, y confiere a las entidades territoriales una capacidad para proponer y codecidir la creación y modificación de su autogobierno. A pesar de su trascendencia, el principio dispositivo no ha sido hasta hoy objeto de especial atención por parte de nuestro Derecho Público, probablemente por considerar que ya había agotado su vigencia una vez instaurado el modelo autonómico. Sin embargo, las reformas estatutarias iniciadas con el nuevo Estatuto catalán de 2006 han reavivado el debate sobre la «apertura» del modelo, demostrando que el principio dispositivo se mantiene vivo en nuestra Constitución. Por su parte, la propuesta de reforma constitucional del Gobierno y el Informe del Consejo de Estado apuntan la posibilidad de abandonarlo, poniendo fin a la «desconstitucionalización» de la forma de Estado para lograr el «cierre» del modelo”.

Para el ponente, las posibles soluciones, amén de lo anteriormente indicado, pasarían por asumir los conceptos de “federalismo asimétrico competencial” en relación con la integración territorial, y el de “federalismo competitivo y transparente de costes”, en relación a la organización material de los recursos.

Como colofón, propone avanzar en una “cultura federal de lealtad”, como en los EF ortodoxos.

3. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTATUTO DE CATALUÑA

En relación con el Estatuto de Cataluña son relevantes los recursos y sentencias sobre el mismo presentados por el Defensor del Pueblo, Andalucía, Castilla y León y Aragón, amén del presentado por el Partido Popular.

El funcionamiento real en España del Tribunal Constitucional ha consagrado un Estado jurisdiccional autonómico, en el que el Alto Tribunal se ha erigido en legislador definitivo para llenar las carencias dispositivas de la Constitución de 1978. Se ha asumido una serie de categorías dogmáticas, entre ellas que la Constitución se alumbró con un carácter abierto debido a la intención política de los constituyentes.

Así las cosas, la jurisprudencia del TC hasta la sentencia sobre el Estatuto de Valencia, se puede decir que ha tenido una aceptable dinámica, pero en el caso del Estatuto de Cataluña se quiebra dicha valoración.

La sentencia 31/2010 sobre el recurso presentado por el Partido Popular dio como resultado cuantitativo 14 artículos declarados inconstitucionales, 27 artículos interpretados en su constitucionalidad y llevados al fallo por el Tribunal, y 49 artículos interpretados en su constitucionalidad, pero no llevados al fallo por el Tribunal.

Una primera conclusión, a la vista de estos datos, es que se ha producido un abuso de las sentencias interpretativas y manipulativas, que han generado un problema de inseguridad jurídica.

La sentencia 137/2010 sobre el recurso del Defensor del Pueblo ahonda en la inquietud jurídica, porque en ella se hace una relación nominal de la clase de voto que hace cada magistrado (¡¡cuestión insólita en el ámbito jurisdiccional constitucional!!), pero sin explicación de la motivación de los mismos, ni siquiera remisión a otros votos particulares de otras sentencias relacionadas. Para colmo, las 49 sentencias no llevadas al fallo en la sentencia 31/2010, por el Tribunal, en esta sentencia del Defensor del Pueblo sí lo hacen, de manera chocante.

¿Por qué se comporta así el TC?

Según el ponente, la razón es la desesperada búsqueda de cohesión de un Tribunal “tocado” en su prestigio, a raíz de las sentencias previas y el polémico momento organizativo, con los plazos legales de renovación superados con creces, nombramientos polémicos, tensiones partidarias patentes en torno a esa renovación, etc. Ese intento de dar una imagen de unidad duró bastante poco tiempo, como se vio con la subsiguiente sentencia sobre la legalidad constitucional de la candidatura de BILDU.

Se puede admitir cierta inevitabilidad en estos comportamientos, pero han dejado sin resolución aspectos jurídicos claves, como la seguridad jurídica y el debido respeto a la labor del legislador, planteando un entorno preocupante.

Entrando en el detalle de las sentencias, se pueden relacionar varios análisis:

a) Los aspectos identitarios aparecen claramente inconstitucionales, pero la reinterpretación que hace el Tribunal, desvirtúa y vacía de validez jurídica la afirmación como nación que hace el preámbulo del Estatuto, para concluir que se puede considerar constitucional en cuanto “sólo” es una declaración de un hecho cierto del Parlamento, sin derivación a futuro.

b) Los derechos estatutarios también son muy opinables, y en el ámbito del régimen local, el TC hace gala de un titubeo palpable en su argumentación. En materia de Justicia, competencia exclusiva del Estado Central, constitucionalmente, el TC “inventa” un nuevo término: “la administración de la Administración de Justicia”, para salvar el artículo en cuestión, en un ejercicio semántico digno de tratados académicos. Curiosamente, en el nivel competencial general, el TC hace un ejercicio adecuado e incluso se puede afirmar, aparentemente, que se produce un retraimiento hacia el articulado del Estatuto anterior.

El condicionamiento de la legislación estatal por las resoluciones del TC sobre los Estatutos de Autonomía, en especial el de Cataluña que estamos analizando, es preocupante, con el agravante de los preceptos interpretados de éste último, que no han sido llevados al fallo definitivo, por lo tanto, no apareciendo en el texto del mismo, salvo que se le añadan cláusulas rectificativas o explicativas de esa reinterpretación jurídica.

El ponente concluye con su opinión sobre la razón que tuvieron los estatuyentes catalanes para redactar un texto original como el que salió del Parlamento de Cataluña, que no fue otra que un intento hábil de lograr un cambio jurisprudencia interpretativo del TC, que ha tenido los mismos efectos de una mutación constitucional, al entender que sería lo máximo a lo que podrían aspirar en esos momentos.

El TC, por su parte, ha adolecido de una soberbia y extra limitación como órgano supremo jurisdiccional en su actuación, tratando de prevalecer y sobreponerse a su negativo prestigio actual.

4. FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

Ponente: D. Darlos Nidal Prado. Director del Centro Asociado de Madrid de la UNED

Los principios básicos que consagra la Constitución de 1978 en su Título Preliminar, artículo 2 son los de unidad, autonomía y solidaridad.

Esta solidaridad, en el ámbito económico, se plasma mediante varios instrumentos: Fondo de Compensación Interterritorial y la garantía de unos niveles mínimos en la prestación de servicios públicos (art. 158) y la posibilidad planificadora de las necesidades colectivas, por parte del Estado (art. 131), pero, en la práctica, el reflejo efectivo de estos instrumentos ha sido “patético”, y más aún en las actuales condiciones económicas de crisis en las que nos encontramos.

La devaluación de su finalidad se ve en que, incluso se ha reducido el nivel mínimo sobre la renta media para acceder a dichos Fondos, y no sólo para el inicio de inversiones, sino para proyectos en marcha, aunque, eso sí, fijada su finalidad por la legislación.

Otro aspecto en contra es que el modelo tiene una cadencia quinquenal lo que hace inestable todo el sistema.

La historia sobre el modelo impositivo de las CCAA tiene dos hitos en el año 1993, con el pacto del PSOE con CiU, en el que se procede a una cesión de diversas figuras, y en el año 1996, con el pacto del Partido Popular , también con CiU, en el que se procede a un aumento mayor y general de esas cesiones previas del año 1993.

De todos es conocido la distinto tratamiento que tienen los Territorios Forales (Navarra y País Vasco), lo que opera como máxima aspiración para otros territorios, en concreto Cataluña, que ayuda a contaminar aún más las negociaciones financieras.

En el tema de los Fondos de Compensación, se han ido cambiando su denominación y contenido, a modo de método de “parche” para calmar esas tensiones financieras.

El funcionamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera es mejorable, pues su labor no ha tenido un fruto de consenso, debido a razones políticas. En concreto, el último acuerdo fue fruto de un acuerdo bilateral previo entre el Estado y Cataluña, que presentado a consenso en el Consejo, obtuvo el rechazo de todas las CCAA gobernadas por el Partido Popular, aun cuando no rechazaran los fondos aprobados por la mayoría.

Esta situación nos da la imagen actual, en este ámbito, de un vicio original (la negociación bilateral), y la de un principio de solidaridad totalmente desvirtuado.

La sentencia del TC sobre el Estatuto de Cataluña, en aspectos financieros, pone de manifiesto el intento de imponer un nivel de esfuerzo fiscal al conjunto de las CCAA, por parte de Cataluña, con matices claramente interesados para no perder su posición en el ranking autonómico fiscal, tras el desembolso de fondos solidarios. Dicha sentencia logra, en este caso sí, que la inconstitucionalidad de dicho articulado quede fijada de manera definitiva.

5. SISTEMAS DE GOBIERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El ponente inicia su intervención reconociendo que el tema es de los menos conflictivos, constitucionalmente hablando.

El diseño para las CCAA del artículo 151 se ha extrapolado en la práctica, caminando hacia una homogeneidad entre ellas, aunque no lo exige la Constitución.

También se ha producido un efecto de “mimetismo” respecto al modelo institucional estatal.

Las reciente reformas estatutarias han abundado en una mayor precisión del modelo de gobierno autonómico, y en el caso concreto de los de Andalucía y Cataluña, caminando hacia el paralelismo absoluto.

La vaguedad y simplicidad del esquema reflejado en la Constitución, no ha sido aprovechada, según el ponente, para avanzar más audázmente en las reformas de los modelos institucionales, seguramente por la prioridad asignada a los asuntos competenciales. Esa simplicidad se ve en la siguiente relación:

a) Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal y proporcional, que asegure la representación de todos los territorios.

b) Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

c) Presidente del Consejo elegido por la Asamblea

d) Responsabilidad política del Presidente y de los miembros del Consejo ante la Asamblea.

La paradoja se produce con las autonomías nacidas por el artículo 143 (vía lenta), que no tienen la obligación de seguir esos requisitos fijados anteriores, pero que, por la homogeneización y mimetismo señalados, han acabado ajustándose a ese mismo esquema, pudiendo haber buscado otra arquitectura institucional.

La forma de gobierno es parlamentaria, pero se pueden advertir aspectos que la aproximan a la semi-presidencialista o presidencialista pura cuando observamos las funciones duales del Presidente, como representación máxima del ente autonómico y como cabeza de su ejecutivo, con amplios poderes hegemónicos en relación con su Consejo, aunque, eso sí, muy condicionadas a la propia posición del mismo dentro del partido político que lo sustenta.

Otro aspecto de ese acercamiento de modelos lo podemos ver en los casos de gobiernos de coalición, donde la hegemonía se aquilata a los acuerdos que firman los partidos coaligados, en su caso.

Para analizar correctamente los sistemas de gobierno debemos remitirnos, por tanto, no solo a la Constitución, sino a los Estatutos, las Leyes Autonómicas y los Reglamentos específicos.

En las disposiciones de Navarra, Castilla La Mancha y Andalucía existe la posibilidad de designación automática del Presidente, si no hay acuerdo en la votación, pasado un tiempo determinado, por ejemplo.

Aunque bien es cierto que, en general, “mimetizan” el modelo estatal, con llamada a consultas del Presidente del Parlamento autonómico de las diversas fuerzas representadas en el mismo, no pudiendo agotar o restringir las opciones de consulta, por parte de aquel, es decir, debe llamar a todas y cada una de las fuerzas políticas, aunque la fórmula de gobierno posible esté claramente anticipada por los resultados obtenidos en las elecciones. Posteriormente se vota, y si no se obtiene la mayoría absoluta, se va a una segunda votación, donde se necesita exclusivamente la mayoría simple.

Hay otras cuestiones no sustanciales en cada autonomía, que no pueden servir como elementos que lleven a hablar de una clara diferenciación del modelo de gobierno entre ellas, como por ejemplo, el método a seguir para llevar a cabo la moción de censura, entre otros.

Concretamente, la responsabilidad conjunta del Consejo de Gobierno es exceptuada en los casos del País Vasco o Asturias, que permiten la presentación de recusación individual de los consejeros.

También se ha introducido en el reciente Estatuto de Cataluña la delegación del Presidente en el Vicepresidente primero (Conseller en Cap), con atribuciones amplias, limitadas en los casos de presentación de moción de confianza o en la posibilidad de disolver el Parlamento.

Esta disolución, en el caso de Valencia, debe pasar por el conocimiento y aprobación del Consejo de Gobierno.

La figura del Presidente detenta el impulso exclusivo de la labor ejecutiva, en colaboración obvia del Parlamento, que es el que deberá aprobar sus iniciativas, claro está.

Como conclusión, hay un reforzamiento del poder legislativo del ejecutivo, mediante el uso de la herramienta legal de los Decretos Leyes.

6. ESTADO AUTONÓMICO Y AUTODETERMINACIÓN

Ponente: D. Javier Tajadura Tejada. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco

El ponente nos sitúa en el origen constitucional del EA, observando que lo que se produjo en España fue lo que se denomina “compromiso apócrifo”. Consistió en dejar abierta e indefinida la cuestión territorial en el texto, dilatando temporalmente la sucesión de acontecimientos que llevaran a una arquitectura definitiva. La causa o causas, fueron las relaciones de fuerzas y presiones existentes en aquellos momentos, como ya se ha apuntado en otros apartados de este resumen.

Se generó así un problema de indefinición constitucional, sobre el que se ha ido construyendo un proceso constituyente en materia territorial, con las leyes orgánicas votadas por mayoría parlamentaria exclusivamente, como instrumento básico. Este aspecto le ha supuesto un déficit democrático al ordenamiento del método en cuestión, ya que el carácter implícito del asunto requeriría la existencia de mayorías cualificadas (2/3 o 3/5, según los casos).

Un recurso dogmático ha supuesto el configurar lo que se denomina “bloque constitucional”, que no es sino reunir los Estatutos y leyes orgánicas competenciales, junto a la propia Constitución, como si formaran un conjunto homogéneo, al que referirse como fuente de derecho única.

Éste recurso tiene el inconveniente de que es difícil unir normas de rango tan diferente. Ante ello, el Tribunal Constitucional lo ha resuelto, parcialmente el asunto, en la sentencia última de Estatuto de Cataluña, pero es evidente que la resolución correcta, adecuada y definitiva pasa por una seria reforma constitucional, incluyendo la supresión del “principio dispositivo”, en opinión del ponente.

En cuanto al concepto del “derecho de autodeterminación”, no se admitió en la Constitución de 1978, de manera categórica, y solamente sería posible que estuviera reflejado si se produjera un nuevo proceso constituyente, tras la destrucción jurídica de la actual Constitución.

Esta posibilidad, contemplada en los mecanismos de reforma constitucional, no es muy plausible que las fuerzas nacionalistas la contemplen, a medio plazo cuando menos, ya que supondría que deberían dar por anulada toda su fuente de legitimidad, que también nace del propio resultado de ese “pacto constitucional”.

Esta realidad es fruto del llamado “pacto social” originario, que dio lugar, a su vez, al “acto constitucional”, en el sentido apuntado, atendiendo al límite lógico que aquel pacto comportaba.

El argumento, a veces esgrimido, de la fundamentación del derecho de autodeterminación en base al Derecho Internacional, ha sido rebatido jurídicamente en muchas ocasiones, incluyendo el Tribunal de los Derechos Humanos de Estrasburgo.

7. ELECCIONES Y PARTIDOS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Ponente: Dña. Leyre Burguera Ameave. Profesora Tutora y Becaria de Investigación del Departamento de Derecho Constitucional de la UNED

La ponente, muy didáctica, nos aproxima inicialmente al marco normativo, que está compuesto por la Constitución, las Leyes Electorales de cada CCAA y el reflejo mimético de los Estatutos y Leyes Autonómicas en la legislación electoral del Estado Central.

Nos indica que las pautas electorales sólo estaban constitucionalizadas para las CCAA que accedían por el artículo 151 a su autonomía, mientras que el resto de autonomías no estaban obligadas a seguirlas. En la práctica, se han equiparado, con correcciones puntuales en la proporcionalidad y la llamada “barrera electoral”.

Esto ha llevado a una repetición de normas electorales, y en su ausencia, a una remisión a futuras Leyes Electorales, lo que produce un escenario de escasa creatividad, con regulaciones redundantes, reglamentistas y minimalistas.

El motivo de esta realidad lo podemos colegir de la nula confianza que se tenía en las Asambleas Autonómicas, como concepto subyacente.

El “sistema electoral”, como tal, es un conjunto de elementos interrelacionados. En España podemos hablar de hasta siete “sistemas electorales” diferentes. La mayoría de las CCAA tienen el mismo sistema, con Canarias muy diferenciada por su insularidad y el tema de la barrera electoral. Los aspectos del tamaño de las circunscripciones y de la barrera electoral son los que actúan como diferencias en la práctica. También influyen en los resultados las influencias de la política nacional y el fenómeno del “voto útil”.

Los datos de las últimas elecciones de este año nos dejan una realidad donde se produce un pluripartidismo mayoritario (Aragón, Asturias, Baleares, Valencia, Castilla y León, Canarias, Madrid y País Vasco), con un bipartidismo puro (Castilla La Mancha), o imperfecto (Andalucía, Cantabria, Extremadura, Galicia, Murcia y La Rioja), y los casos atípicos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla donde sólo gobierna un partido.

La ponente nos sugiere dos temas de debate interesantes, como son el de la corrupción política, tan actual hoy en día, y el tema de la interpretación que hacen los políticos de los votos de los ciudadanos, como argumento de defensa ante aquellos asuntos de corrupción que se puedan dar.

En cuanto a la posible reforma electoral, exigencia de los “indignados”, se están empezando a ver movimientos como los de Valencia, donde se habla de modelos mayoritarios, en un principio por parte de Camps, para pasar seguidamente a defender un modelo mixto, ya que la tendencia sociológica no permite aquel sin un previsible rechazo, ya que fomenta aún más el bipartidismo elitista; estos cambios obligarían a reformar el Estatuto, no sólo la Ley Electoral.

También se observan intenciones de reforma por parte del candidato Rubalcaba, con apuesta por el modelo alemán, que conllevaría un redimensionamiento de las circunscripciones electorales, con un necesario consenso de las fuerzas mayoritarias.

8. EL FUTURO DEL ESTADO AUTONÓMICO

Ponente: Dña. Aurora Gutierrez Nogueroles. Profesora de Derecho Constitucional de la UNED

La ponente, haciendo un acopio de todo lo comentado ya en las ponencias del curso, nos apunta que los artículos 137 y 150.2 de la Constitución de 1978 marcan toda la problemática autonómica en nuestro país. Las expresiones claves son, respectivamente: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan…”, y “Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de la Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal…”

La indefinición de ambas expresiones han marcado el proceso.

La cuestión uniprovincial fue un producto de reflexión política más que de racionalización competencial económica, llevando a ciertas realidades autonómicas “discutibles”.

Es evidente y constatable que España es uno de los estados más descentralizados, comparable con muchos de los Estados Federales actuales.

Se está muy cerca del límite competencial, opinando la ponente que es hora ya de su cierre definitivo.

La valoración política observada en un estudio del período 1998-2010 muestra una tendencia negativa sobre aspectos específicos, como la degradación del modelo autonómico como método óptimo para integrar a los nacionalismos extremos, o como instrumento económicamente favorable para el conjunto del país. A pesar de estos aspectos, el balance general sigue siendo positivo, con una mayoría de ciudadanos que quiere que el Estado Autonómico siga vigente, con sus reformas adecuadas.

El asunto de la idoneidad de una Cámara Alta como el actual Senado se debería afrontar definitivamente para hacer de ella una cámara al modo federal, que ayude a ese cierre autonómico, aunque se observa que es improbable que se haga la reforma constitucional necesaria para salvar el aspecto inherente del veto del Senado que conllevaría dicha función orgánica. La necesaria voluntad política para ello no está presente, hasta la fecha.

Otras posibilidades confederales no son posibles, al existir un solo estado soberano.

Las principales cuestiones que marcan el deterioro del sistema actual están, según la ponente, en las diferencias observables entre las distintas CCAA, quebrando en cierto modo el “principio de igualdad”, y las evidentes duplicidades institucionales, con su correspondiente reflejo económico en los déficit presupuestarios.

Las soluciones pasarían por buscar la funcionalidad en las decisiones competenciales, con reducción de órganos si es necesario y conveniente, y por el cerramiento del mapa territorial en la Constitución Española, fijando el marco definitivo sobre el que construir el futuro progreso del país.

Con esta intervención se cerró el curso.

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